修訂後的環境保護法自(zì)2015年(nián)1月(yuè)1日開(kāi)始施行以來,既令人充滿期待,也讓人們感受到(dào)了“最嚴格制度”的威力;既遭遇了“法外執法”的責難,也背負了加大經濟下(xià)行壓力的罵名。
如何理性看(kàn)待這部法律及其實施的效果?近日,全國(guó)政協社會(huì)和法制委員(yuán)會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)環境資源法研究會(huì)副會(huì)長(cháng)呂忠梅在接受《法制日報(bào)》記者采訪時指出,這部法律“長(cháng)出了牙齒”,突破了“為(wèi)城(chéng)市(shì)立法、為(wèi)企業(yè)立法、為(wèi)污染立法”的窠臼,确立了“保護優先、預防為(wèi)主、綜合治理、公衆參與、損害擔責”的原則,推動建立基于環境承載能(néng)力的綠色發展模式,建立多(duō)元共治的現代環境治理體系,完善了生(shēng)态環境保護與環境污染防治的制度體系,增加了環境信息公開(kāi)和公衆參與制度,強化了政府、企業(yè)、公民(mín)的義務與責任。
立法先行
制度的“籠子”日益細密
回顧曆史,我國(guó)從(cóng)1979年(nián)就(jiù)開(kāi)始環境立法,迄今已有30多(duō)部法律,但種種事(shì)實表明,環境法的作用并沒有得到(dào)很好發揮。
呂忠梅直言,人們承受著(zhe)空氣污染的“心肺之患”、水(shuǐ)污染的“心腹之患”、食品安全的“心頭之患”,卻沒有感受到(dào)環境法的力量與權威。一(yī)些地方政府以犧牲生(shēng)态環境為(wèi)代價追求GDP增長(cháng)政績,環保部門(mén)經常因“鼎力相(xiàng)助”而成為(wèi)“有功之臣”。環保法備受诟病,被稱為(wèi)“沒有牙齒的老虎”,環保部門(mén)甚至被戲稱為(wèi)“不保護環境部門(mén)”。
針對體制機(jī)制不順、制度無法落地、實施困難等問題,新環保法通(tōng)過明确政府、企業(yè)、個(gè)人的權利與義務,建立多(duō)元共治、社會(huì)參與的環境治理體制。同時,強化政府義務與責任、完善監管制度,建立官員(yuán)環境保護考核、公衆參與和公益訴訟制度、行政問責制度。體現了“用最嚴格的制度體系”保護生(shēng)态環境的要求,讓環保法帶上(shàng)了“高(gāo)壓電(diàn)”。
但由于新環保法被定位為(wèi)環保領域的基礎性法律,不可能(néng)規定具體的操作性内容。如何“輸電(diàn)”“變電(diàn)”,讓“高(gāo)壓”發揮作用,顯得格外重要。
為(wèi)了保證新環保法的實施,制定配套法規、規章、政策成為(wèi)了首要任務。事(shì)實上(shàng),2015年(nián)的環保立法十分活躍,制定發布法律、法規、規章和規範性文件(jiàn)85件(jiàn)。除了全國(guó)人大常委會(huì)通(tōng)過修訂後的大氣污染防治法以外,國(guó)務院和國(guó)務院辦公廳、環保部、國(guó)家發改委、國(guó)土(tǔ)資源部、水(shuǐ)利部、農業(yè)部等部門(mén)共發布了84件(jiàn)部門(mén)規章和規範性文件(jiàn)。此外,環保部還(hái)與商務部、工(gōng)業(yè)和信息化部聯合發布《企業(yè)綠色采購指南(nán)(試行)》,向社會(huì)推薦《環境損害鑒定評估推薦方法》等技(jì)術(shù)指南(nán)。這些規章和規範性文件(jiàn)的發布,把新環保法的“籠子”編織得更細,使以法治思維和法治方法保護生(shēng)态環境的理念能(néng)夠真正落實。
針對法律隻能(néng)規定行政問責,但黨委的環境保護責任不能(néng)寫入法律而被虛化的情況,中共中央全面深化改革領導小(xiǎo)組研究了環境保護“黨政同責”問題并作出決定。2015年(nián)7月(yuè)以來,中辦、國(guó)辦陸續發布了《環境保護督察方案(試行)》《生(shēng)态環境監測網絡建設方案》等系列文件(jiàn),建立環境保護“黨政同責”制度,明确黨政領導幹部對保護生(shēng)态環境“同有職責”,在違反職責時“同樣承擔責任”并實施“終生(shēng)追責”,進一(yī)步完善了“多(duō)元共治”體制機(jī)制,制度的“籠子”更加牢固。
從(cóng)理論上(shàng)看(kàn),黨的十八屆四中全會(huì)決定明确将黨内法規納入國(guó)家法治體系,解決了“黨政同責”從(cóng) “事(shì)理”到(dào)“法理”、從(cóng)“政策”到(dào)“法規”的問題。從(cóng)制度設計上(shàng)看(kàn),環境保護督察、生(shēng)态環境監測網絡建設、領導幹部自(zì)然資源資産離任審計、自(zì)然資源資産負債表的編制與黨政領導幹部生(shēng)态環境損害責任追究之間具有内在的邏輯聯系。
“理論闡述與法規安排,形成了黨政領導幹部生(shēng)态環境損害終身追責制度。其中,建立環保督察工(gōng)作機(jī)制是抓手,為(wèi)嚴格落實環境保護主體責任、完善領導幹部目标責任考核制度、追究領導責任和監管責任奠定了基礎。”呂忠梅對記者說。
嚴格執法
治污的“棒子”初現威力
法律的生(shēng)命在于實施,再細密的“籠子”,棄之不用也無異于紙(zhǐ)上(shàng)談兵。新環保法實施後,環保部依法行使按日計罰、查封扣押、限産停産、公開(kāi)約談等多(duō)種執法權力。鐵腕執法,令人振奮。
2015年(nián),由督政約談而興起的“部長(cháng)喊你談話”一(yī)度成為(wèi)流行語。
呂忠梅指出,盡管督政約談隻是一(yī)種‘柔性’行政行為(wèi),對責任主體以誡勉和警示為(wèi)主,但随著(zhe)“區域限批”“挂牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進,環保督政約談的“剛性”逐步顯現。
2015年(nián)3月(yuè),環保部以“嚴守生(shēng)态保護紅(hóng)線”為(wèi)由,叫停了争執多(duō)年(nián)的金沙江小(xiǎo)南(nán)海水(shuǐ)電(diàn)站(zhàn)。
2015年(nián)2月(yuè),山東省臨沂市(shì)被約談後,市(shì)政府決定對412家企業(yè)進行限期治理,57家企業(yè)停産治理,并對全市(shì)鋼鐵、焦化、水(shuǐ)泥、電(diàn)解鋁、平闆玻璃等産能(néng)嚴重過剩行業(yè)中未經環保審批的生(shēng)産線,在取得環保部備案認可之前,一(yī)律依法停産整改,由此引發了社會(huì)及媒體高(gāo)度關注,“新環保法是導緻經濟下(xià)行的原因,環境保護影響就(jiù)業(yè)和民(mín)生(shēng)”的聲音(yīn)響起。
面對環保拖累經濟發展的指責,環保部強勢回應,專門(mén)組織了對臨沂的調查,結果顯示:2015年(nián)1至5月(yuè),臨沂市(shì)一(yī)般公共預算(suàn)收入120.9億元,增長(cháng)12.8%,增幅列全省第二。污染治理不僅改善了大氣環境質量,同時倒逼污染行業(yè)加快轉型步伐,優化産業(yè)結構,調整産業(yè)布局。
與此同時,環保部還(hái)專門(mén)就(jiù)環保和經濟運行之間的關系組織了調研,通(tōng)過對浙江等地的實地調查,形成了《新常态下(xià)環境保護對經濟的影響分析》報(bào)告,用事(shì)實進行說話。
“新環保法賦予了環保部門(mén)按日計罰、查封扣押、限産停産、公開(kāi)約談等多(duō)種執法權力,黨政同責也有了明确規定,制度的落地有賴于嚴格執行,更有賴于對敢于以身試法者的嚴肅處理。”呂忠梅說。
2015年(nián)11月(yuè),環保部通(tōng)報(bào)2014年(nián)度重點流域水(shuǐ)污染防治專項規劃考核結果,點名通(tōng)報(bào)流域考核不及格省份中水(shuǐ)質得分最低(dī)、不及格控制單元覆蓋全行政區的北(běi)京市(shì)朝陽區、天津市(shì)靜(jìng)海縣等地區,對于這些被通(tōng)報(bào)的地區,明确了暫停其新增主要水(shuǐ)污染物(wù)排放(fàng)建設項目環評審批的行政處理。
在多(duō)部門(mén)協同執行下(xià),黨政同責制度以具體實施方式“落地”。2015年(nián)9月(yuè)14日,中央紀委監察部網站(zhàn)通(tōng)報(bào),對河南(nán)駐馬店市(shì)平輿縣委書記王兆軍、縣長(cháng)張懷德進行誡勉談話處理,對平輿縣副縣長(cháng)楊荔給予行政記大過處分,對平輿縣環保局副局長(cháng)胡超峰、平輿縣産業(yè)集聚區管委會(huì)副主任霍林分别給予行政降級處分。他們被處分的直接原因,是對環保部的約談表态未能(néng)落實。平輿縣領導是被追究環境責任的首個(gè)案例。随後,紀委還(hái)通(tōng)報(bào)了一(yī)批同類案件(jiàn)。紀委監察追究,落實黨政同責、同時問責,成為(wèi)了新環保法實施的“重武器(qì)”。
新環保法明确規定了企業(yè)在防治環境污染、保護生(shēng)态環境方面的主體責任。加大處罰力度,提高(gāo)違法成本是新環保法實施的一(yī)個(gè)“大棒”。
環保部部長(cháng)陳吉甯在接受中外媒體采訪時說,截至2015年(nián)年(nián)底,全國(guó)範圍内實施按日連續處罰案件(jiàn)7155件(jiàn),罰款數額近5.69億元;實施查封、扣押案件(jiàn)4191件(jiàn);實施限産、停産案件(jiàn)3106件(jiàn)。各級環保部門(mén)下(xià)達行政處罰決定9.7萬份,罰款 42.5億元。全國(guó)共檢查企業(yè)177餘萬家次,查處各類違法企業(yè)19.1萬家,責令關停取締2萬家、停産3.4萬家,限期改正8.9萬家。移送行政拘留案件(jiàn)2079件(jiàn),移送涉嫌環境污染犯罪案件(jiàn)1685件(jiàn)。
建立機(jī)制
審判的“路(lù)子”更加暢通(tōng)
“環境保護以行政機(jī)制為(wèi)主是過去環保立法的基本思路(lù),司法在環境保護方面發揮的作用非常有限。”呂忠梅在接受記者采訪時指出,新環保法完善了環境法律責任制度體系并建立了環境公益訴訟制度,為(wèi)司法機(jī)關依法履職、保護環境提供了制度基礎。
為(wèi)配合新環保法的實施,法院成立專門(mén)審判組織,檢察院積極推進提起公益訴訟試點,制定司法解釋和司法政策,建立司法機(jī)制、暢通(tōng)審判渠道,司法的生(shēng)态環境保護職能(néng)日益彰顯。
最高(gāo)人民(mín)法院頒布《關于全面加強環境資源審判工(gōng)作,為(wèi)推進生(shēng)态文明建設提供有力司法保障的意見(jiàn)》,加強頂層設計,提供政策指引。先後制定《關于審理環境民(mín)事(shì)公益訴訟案件(jiàn)适用法律若幹問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件(jiàn)适用法律若幹問題的解釋》,發布典型案例,統一(yī)裁判尺度。最高(gāo)人民(mín)法院、最高(gāo)人民(mín)檢察院發布《關于辦理環境污染刑事(shì)案件(jiàn)适用法律若幹問題的解釋》。
2014年(nián)6月(yuè),最高(gāo)法院成立環境資源審判庭。截至2015年(nián)9月(yuè),全國(guó)共有24個(gè)省區市(shì)人民(mín)法院設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計456個(gè)。貴州等9個(gè)高(gāo)級法院設立了環境資源審判庭,福建、貴州、江蘇、海南(nán)4省建立三級環境資源審判組織體系。
與此同時,環境公益訴訟也在積極穩妥推進。
最高(gāo)法院與民(mín)政部、環保部聯合下(xià)發《關于貫徹實施環境民(mín)事(shì)公益訴訟制度的通(tōng)知》,為(wèi)環境保護公益組織提起訴訟提供了便利。福建、雲南(nán)、重慶、河北(běi)、江蘇等地法院推進與公安、檢察、環境資源行政執法部門(mén)工(gōng)作聯動,構建完善環境多(duō)元化糾紛解決機(jī)制,形成環境資源保護的合力。
一(yī)些地方法院積極探索建立與行政區劃适當分離的環境資源案件(jiàn)管轄制度。貴州高(gāo)級法院院根據主要河流的流域範圍将全省劃分為(wèi)四個(gè)生(shēng)态司法保護闆塊,由4個(gè)中級法院、5個(gè)基層法院對環境保護案件(jiàn)實行集中管轄。湖(hú)北(běi)、廣東、新疆兵團法院經最高(gāo)法院批準, 确定部分中級法院就(jiù)環境公益訴訟案件(jiàn)實行跨行政區劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級法院全面實行環境資源民(mín)事(shì)、行政、刑事(shì)案件(jiàn)“二合一(yī)”或“三合一(yī)”歸口審理模式,貴州清鎮、重慶萬州、山東蘭陵等地法院則實行包括執行職能(néng)在内的“四合一(yī)”模式。
2015年(nián)7月(yuè)1日,全國(guó)人大常委會(huì)通(tōng)過《關于授權最高(gāo)人民(mín)檢察院在部分地區開(kāi)展公益訴訟試點工(gōng)作的決定》。次日,最高(gāo)人民(mín)檢察院正式發布《檢察機(jī)關提起公益訴訟試點方案》,在北(běi)京、貴州、福建等13個(gè)省、自(zì)治區、直轄市(shì)的檢察院開(kāi)展公益訴訟試點。截至2015年(nián)年(nián)底,檢察機(jī)關排查案件(jiàn)500多(duō)件(jiàn),大部分通(tōng)過訴前程序糾正行政機(jī)關違法或不依法履職保護生(shēng)态環境,提起8件(jiàn)環境公益訴訟,已經一(yī)審判決的兩件(jiàn),檢察機(jī)關均勝訴。
2015年(nián)11月(yuè),最高(gāo)人民(mín)法院召開(kāi)第一(yī)次全國(guó)環境審判工(gōng)作會(huì)議,對新環保法實施以來的環境審判工(gōng)作進行回顧,分析環境審判工(gōng)作面臨的新形勢、新任務、新挑戰,明确了“以專門(mén)化助推環境資源審判工(gōng)作,為(wèi)加快推進生(shēng)态文明建設提供更加有力的司法保障”的工(gōng)作方向,确定了推進“審判機(jī)構專門(mén)化、審判機(jī)制專門(mén)化、審判程序專門(mén)化、審判理論專門(mén)化、審判隊伍專門(mén)化”的目标。
鼓勵支持
參與的“蓋子”大幅揭開(kāi)
“生(shēng)态環境保護關涉經濟、政治、社會(huì)、文化等多(duō)個(gè)方面,環境問題也是科學技(jì)術(shù)、經濟結構、發展方式、人民(mín)生(shēng)活等綜合性問題,建設生(shēng)态文明,實現可持續發展,離不開(kāi)公衆參與。”呂忠梅說。
新環保法專設一(yī)章,規定信息公開(kāi)與公衆參與,建立我國(guó)的環境保護公衆參與機(jī)制。完善的公衆參與需要賦予公民(mín)知情權、參與權、表達權和監督權,并需要有切實可行的參與程序。
2015年(nián)7月(yuè),環保部發布《環境保護公衆參與辦法》,根據我國(guó)環境保護公衆參與現狀,明确了公民(mín)、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利,強調依法、有序、自(zì)願、便利的公衆參與原則,從(cóng)實際出發,明确了基本的程序性規則,為(wèi)新環保法的實施提供了可操作的規範。一(yī)些地方環境保護主管部門(mén)也發布了引導民(mín)間組織參與環境保護的指導性意見(jiàn)。
與此同時,環保部大力推進政府環境信息公開(kāi),開(kāi)通(tōng)官方微信、微博,同時要求各級環保部門(mén)也建立起網站(zhàn)、微博、微信,鼓勵環保廳局長(cháng)建立自(zì)己的微博與微信。
一(yī)些過去很難看(kàn)到(dào)的信息在環保部的網站(zhàn)或其他媒體上(shàng)公開(kāi)。去年(nián)10月(yuè)20日,環保部在網上(shàng)公開(kāi)東北(běi)環境保護督查中心對大連市(shì)的督查報(bào)告,要求大連市(shì)在2015年(nián)11月(yuè)25日前,将整改方案報(bào)送環保部。因為(wèi)污染治理設施不健全、超标排放(fàng)、危險廢物(wù)非法處置環境問題較為(wèi)突出,江蘇省無錫市(shì)市(shì)長(cháng)被環保部約談……
各級法院大力推進司法信息公開(kāi),暢通(tōng)案件(jiàn)受理渠道,明确主體資格,鼓勵社會(huì)組織提起環境民(mín)事(shì)公益訴訟。選任人民(mín)陪審員(yuán),建立環境資源審判專家庫。上(shàng)網公開(kāi)生(shēng)效裁判文書,實行環境公益訴訟案件(jiàn)受理、調解情況公告制度,保障社會(huì)公衆的知情權。對重大案件(jiàn)實行庭審直播,及時發布環境資源審判信息,龍岩、漳州、南(nán)平、昆明、貴陽等地法院還(hái)建立了碳彙教育基地、公益林和生(shēng)态示範園,加強法律法規宣傳,提高(gāo)公衆生(shēng)态文明意識。
一(yī)些環境保護公益組織積極參與,在環境影響評價、生(shēng)态保護、監督污染者、提起公益訴訟等方面發揮了重要作用。
據民(mín)政部門(mén)民(mín)間組織管理局統計,到(dào)2014年(nián)第三季度,我國(guó)符合提起環境公益訴訟資格的民(mín)間組織有700多(duō)家。
自(zì)新環保法實施以來,有9個(gè)社會(huì)組織提起的30餘起環境公益訴訟被法院受理,其中保護古村(cūn)落、保護生(shēng)物(wù)多(duō)樣性等公益訴訟案件(jiàn),都是首次由環境保護公益組織提出的。
修訂後的環境保護法自(zì)2015年(nián)1月(yuè)1日開(kāi)始施行以來,既令人充滿期待,也讓人們感受到(dào)了“最嚴格制度”的威力;既遭遇了“法外執法”的責難,也背負了加大經濟下(xià)行壓力的罵名。
如何理性看(kàn)待這部法律及其實施的效果?近日,全國(guó)政協社會(huì)和法制委員(yuán)會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)環境資源法研究會(huì)副會(huì)長(cháng)呂忠梅在接受《法制日報(bào)》記者采訪時指出,這部法律“長(cháng)出了牙齒”,突破了“為(wèi)城(chéng)市(shì)立法、為(wèi)企業(yè)立法、為(wèi)污染立法”的窠臼,确立了“保護優先、預防為(wèi)主、綜合治理、公衆參與、損害擔責”的原則,推動建立基于環境承載能(néng)力的綠色發展模式,建立多(duō)元共治的現代環境治理體系,完善了生(shēng)态環境保護與環境污染防治的制度體系,增加了環境信息公開(kāi)和公衆參與制度,強化了政府、企業(yè)、公民(mín)的義務與責任。
立法先行
制度的“籠子”日益細密
回顧曆史,我國(guó)從(cóng)1979年(nián)就(jiù)開(kāi)始環境立法,迄今已有30多(duō)部法律,但種種事(shì)實表明,環境法的作用并沒有得到(dào)很好發揮。
呂忠梅直言,人們承受著(zhe)空氣污染的“心肺之患”、水(shuǐ)污染的“心腹之患”、食品安全的“心頭之患”,卻沒有感受到(dào)環境法的力量與權威。一(yī)些地方政府以犧牲生(shēng)态環境為(wèi)代價追求GDP增長(cháng)政績,環保部門(mén)經常因“鼎力相(xiàng)助”而成為(wèi)“有功之臣”。環保法備受诟病,被稱為(wèi)“沒有牙齒的老虎”,環保部門(mén)甚至被戲稱為(wèi)“不保護環境部門(mén)”。
針對體制機(jī)制不順、制度無法落地、實施困難等問題,新環保法通(tōng)過明确政府、企業(yè)、個(gè)人的權利與義務,建立多(duō)元共治、社會(huì)參與的環境治理體制。同時,強化政府義務與責任、完善監管制度,建立官員(yuán)環境保護考核、公衆參與和公益訴訟制度、行政問責制度。體現了“用最嚴格的制度體系”保護生(shēng)态環境的要求,讓環保法帶上(shàng)了“高(gāo)壓電(diàn)”。
但由于新環保法被定位為(wèi)環保領域的基礎性法律,不可能(néng)規定具體的操作性内容。如何“輸電(diàn)”“變電(diàn)”,讓“高(gāo)壓”發揮作用,顯得格外重要。
為(wèi)了保證新環保法的實施,制定配套法規、規章、政策成為(wèi)了首要任務。事(shì)實上(shàng),2015年(nián)的環保立法十分活躍,制定發布法律、法規、規章和規範性文件(jiàn)85件(jiàn)。除了全國(guó)人大常委會(huì)通(tōng)過修訂後的大氣污染防治法以外,國(guó)務院和國(guó)務院辦公廳、環保部、國(guó)家發改委、國(guó)土(tǔ)資源部、水(shuǐ)利部、農業(yè)部等部門(mén)共發布了84件(jiàn)部門(mén)規章和規範性文件(jiàn)。此外,環保部還(hái)與商務部、工(gōng)業(yè)和信息化部聯合發布《企業(yè)綠色采購指南(nán)(試行)》,向社會(huì)推薦《環境損害鑒定評估推薦方法》等技(jì)術(shù)指南(nán)。這些規章和規範性文件(jiàn)的發布,把新環保法的“籠子”編織得更細,使以法治思維和法治方法保護生(shēng)态環境的理念能(néng)夠真正落實。
針對法律隻能(néng)規定行政問責,但黨委的環境保護責任不能(néng)寫入法律而被虛化的情況,中共中央全面深化改革領導小(xiǎo)組研究了環境保護“黨政同責”問題并作出決定。2015年(nián)7月(yuè)以來,中辦、國(guó)辦陸續發布了《環境保護督察方案(試行)》《生(shēng)态環境監測網絡建設方案》等系列文件(jiàn),建立環境保護“黨政同責”制度,明确黨政領導幹部對保護生(shēng)态環境“同有職責”,在違反職責時“同樣承擔責任”并實施“終生(shēng)追責”,進一(yī)步完善了“多(duō)元共治”體制機(jī)制,制度的“籠子”更加牢固。
從(cóng)理論上(shàng)看(kàn),黨的十八屆四中全會(huì)決定明确将黨内法規納入國(guó)家法治體系,解決了“黨政同責”從(cóng) “事(shì)理”到(dào)“法理”、從(cóng)“政策”到(dào)“法規”的問題。從(cóng)制度設計上(shàng)看(kàn),環境保護督察、生(shēng)态環境監測網絡建設、領導幹部自(zì)然資源資産離任審計、自(zì)然資源資産負債表的編制與黨政領導幹部生(shēng)态環境損害責任追究之間具有内在的邏輯聯系。
“理論闡述與法規安排,形成了黨政領導幹部生(shēng)态環境損害終身追責制度。其中,建立環保督察工(gōng)作機(jī)制是抓手,為(wèi)嚴格落實環境保護主體責任、完善領導幹部目标責任考核制度、追究領導責任和監管責任奠定了基礎。”呂忠梅對記者說。
嚴格執法
治污的“棒子”初現威力
法律的生(shēng)命在于實施,再細密的“籠子”,棄之不用也無異于紙(zhǐ)上(shàng)談兵。新環保法實施後,環保部依法行使按日計罰、查封扣押、限産停産、公開(kāi)約談等多(duō)種執法權力。鐵腕執法,令人振奮。
2015年(nián),由督政約談而興起的“部長(cháng)喊你談話”一(yī)度成為(wèi)流行語。
呂忠梅指出,盡管督政約談隻是一(yī)種‘柔性’行政行為(wèi),對責任主體以誡勉和警示為(wèi)主,但随著(zhe)“區域限批”“挂牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進,環保督政約談的“剛性”逐步顯現。
2015年(nián)3月(yuè),環保部以“嚴守生(shēng)态保護紅(hóng)線”為(wèi)由,叫停了争執多(duō)年(nián)的金沙江小(xiǎo)南(nán)海水(shuǐ)電(diàn)站(zhàn)。
2015年(nián)2月(yuè),山東省臨沂市(shì)被約談後,市(shì)政府決定對412家企業(yè)進行限期治理,57家企業(yè)停産治理,并對全市(shì)鋼鐵、焦化、水(shuǐ)泥、電(diàn)解鋁、平闆玻璃等産能(néng)嚴重過剩行業(yè)中未經環保審批的生(shēng)産線,在取得環保部備案認可之前,一(yī)律依法停産整改,由此引發了社會(huì)及媒體高(gāo)度關注,“新環保法是導緻經濟下(xià)行的原因,環境保護影響就(jiù)業(yè)和民(mín)生(shēng)”的聲音(yīn)響起。
面對環保拖累經濟發展的指責,環保部強勢回應,專門(mén)組織了對臨沂的調查,結果顯示:2015年(nián)1至5月(yuè),臨沂市(shì)一(yī)般公共預算(suàn)收入120.9億元,增長(cháng)12.8%,增幅列全省第二。污染治理不僅改善了大氣環境質量,同時倒逼污染行業(yè)加快轉型步伐,優化産業(yè)結構,調整産業(yè)布局。
與此同時,環保部還(hái)專門(mén)就(jiù)環保和經濟運行之間的關系組織了調研,通(tōng)過對浙江等地的實地調查,形成了《新常态下(xià)環境保護對經濟的影響分析》報(bào)告,用事(shì)實進行說話。
“新環保法賦予了環保部門(mén)按日計罰、查封扣押、限産停産、公開(kāi)約談等多(duō)種執法權力,黨政同責也有了明确規定,制度的落地有賴于嚴格執行,更有賴于對敢于以身試法者的嚴肅處理。”呂忠梅說。
2015年(nián)11月(yuè),環保部通(tōng)報(bào)2014年(nián)度重點流域水(shuǐ)污染防治專項規劃考核結果,點名通(tōng)報(bào)流域考核不及格省份中水(shuǐ)質得分最低(dī)、不及格控制單元覆蓋全行政區的北(běi)京市(shì)朝陽區、天津市(shì)靜(jìng)海縣等地區,對于這些被通(tōng)報(bào)的地區,明确了暫停其新增主要水(shuǐ)污染物(wù)排放(fàng)建設項目環評審批的行政處理。
在多(duō)部門(mén)協同執行下(xià),黨政同責制度以具體實施方式“落地”。2015年(nián)9月(yuè)14日,中央紀委監察部網站(zhàn)通(tōng)報(bào),對河南(nán)駐馬店市(shì)平輿縣委書記王兆軍、縣長(cháng)張懷德進行誡勉談話處理,對平輿縣副縣長(cháng)楊荔給予行政記大過處分,對平輿縣環保局副局長(cháng)胡超峰、平輿縣産業(yè)集聚區管委會(huì)副主任霍林分别給予行政降級處分。他們被處分的直接原因,是對環保部的約談表态未能(néng)落實。平輿縣領導是被追究環境責任的首個(gè)案例。随後,紀委還(hái)通(tōng)報(bào)了一(yī)批同類案件(jiàn)。紀委監察追究,落實黨政同責、同時問責,成為(wèi)了新環保法實施的“重武器(qì)”。
新環保法明确規定了企業(yè)在防治環境污染、保護生(shēng)态環境方面的主體責任。加大處罰力度,提高(gāo)違法成本是新環保法實施的一(yī)個(gè)“大棒”。
環保部部長(cháng)陳吉甯在接受中外媒體采訪時說,截至2015年(nián)年(nián)底,全國(guó)範圍内實施按日連續處罰案件(jiàn)7155件(jiàn),罰款數額近5.69億元;實施查封、扣押案件(jiàn)4191件(jiàn);實施限産、停産案件(jiàn)3106件(jiàn)。各級環保部門(mén)下(xià)達行政處罰決定9.7萬份,罰款 42.5億元。全國(guó)共檢查企業(yè)177餘萬家次,查處各類違法企業(yè)19.1萬家,責令關停取締2萬家、停産3.4萬家,限期改正8.9萬家。移送行政拘留案件(jiàn)2079件(jiàn),移送涉嫌環境污染犯罪案件(jiàn)1685件(jiàn)。
建立機(jī)制
審判的“路(lù)子”更加暢通(tōng)
“環境保護以行政機(jī)制為(wèi)主是過去環保立法的基本思路(lù),司法在環境保護方面發揮的作用非常有限。”呂忠梅在接受記者采訪時指出,新環保法完善了環境法律責任制度體系并建立了環境公益訴訟制度,為(wèi)司法機(jī)關依法履職、保護環境提供了制度基礎。
為(wèi)配合新環保法的實施,法院成立專門(mén)審判組織,檢察院積極推進提起公益訴訟試點,制定司法解釋和司法政策,建立司法機(jī)制、暢通(tōng)審判渠道,司法的生(shēng)态環境保護職能(néng)日益彰顯。
最高(gāo)人民(mín)法院頒布《關于全面加強環境資源審判工(gōng)作,為(wèi)推進生(shēng)态文明建設提供有力司法保障的意見(jiàn)》,加強頂層設計,提供政策指引。先後制定《關于審理環境民(mín)事(shì)公益訴訟案件(jiàn)适用法律若幹問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件(jiàn)适用法律若幹問題的解釋》,發布典型案例,統一(yī)裁判尺度。最高(gāo)人民(mín)法院、最高(gāo)人民(mín)檢察院發布《關于辦理環境污染刑事(shì)案件(jiàn)适用法律若幹問題的解釋》。
2014年(nián)6月(yuè),最高(gāo)法院成立環境資源審判庭。截至2015年(nián)9月(yuè),全國(guó)共有24個(gè)省區市(shì)人民(mín)法院設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計456個(gè)。貴州等9個(gè)高(gāo)級法院設立了環境資源審判庭,福建、貴州、江蘇、海南(nán)4省建立三級環境資源審判組織體系。
與此同時,環境公益訴訟也在積極穩妥推進。
最高(gāo)法院與民(mín)政部、環保部聯合下(xià)發《關于貫徹實施環境民(mín)事(shì)公益訴訟制度的通(tōng)知》,為(wèi)環境保護公益組織提起訴訟提供了便利。福建、雲南(nán)、重慶、河北(běi)、江蘇等地法院推進與公安、檢察、環境資源行政執法部門(mén)工(gōng)作聯動,構建完善環境多(duō)元化糾紛解決機(jī)制,形成環境資源保護的合力。
一(yī)些地方法院積極探索建立與行政區劃适當分離的環境資源案件(jiàn)管轄制度。貴州高(gāo)級法院院根據主要河流的流域範圍将全省劃分為(wèi)四個(gè)生(shēng)态司法保護闆塊,由4個(gè)中級法院、5個(gè)基層法院對環境保護案件(jiàn)實行集中管轄。湖(hú)北(běi)、廣東、新疆兵團法院經最高(gāo)法院批準, 确定部分中級法院就(jiù)環境公益訴訟案件(jiàn)實行跨行政區劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級法院全面實行環境資源民(mín)事(shì)、行政、刑事(shì)案件(jiàn)“二合一(yī)”或“三合一(yī)”歸口審理模式,貴州清鎮、重慶萬州、山東蘭陵等地法院則實行包括執行職能(néng)在内的“四合一(yī)”模式。
2015年(nián)7月(yuè)1日,全國(guó)人大常委會(huì)通(tōng)過《關于授權最高(gāo)人民(mín)檢察院在部分地區開(kāi)展公益訴訟試點工(gōng)作的決定》。次日,最高(gāo)人民(mín)檢察院正式發布《檢察機(jī)關提起公益訴訟試點方案》,在北(běi)京、貴州、福建等13個(gè)省、自(zì)治區、直轄市(shì)的檢察院開(kāi)展公益訴訟試點。截至2015年(nián)年(nián)底,檢察機(jī)關排查案件(jiàn)500多(duō)件(jiàn),大部分通(tōng)過訴前程序糾正行政機(jī)關違法或不依法履職保護生(shēng)态環境,提起8件(jiàn)環境公益訴訟,已經一(yī)審判決的兩件(jiàn),檢察機(jī)關均勝訴。
2015年(nián)11月(yuè),最高(gāo)人民(mín)法院召開(kāi)第一(yī)次全國(guó)環境審判工(gōng)作會(huì)議,對新環保法實施以來的環境審判工(gōng)作進行回顧,分析環境審判工(gōng)作面臨的新形勢、新任務、新挑戰,明确了“以專門(mén)化助推環境資源審判工(gōng)作,為(wèi)加快推進生(shēng)态文明建設提供更加有力的司法保障”的工(gōng)作方向,确定了推進“審判機(jī)構專門(mén)化、審判機(jī)制專門(mén)化、審判程序專門(mén)化、審判理論專門(mén)化、審判隊伍專門(mén)化”的目标。
鼓勵支持
參與的“蓋子”大幅揭開(kāi)
“生(shēng)态環境保護關涉經濟、政治、社會(huì)、文化等多(duō)個(gè)方面,環境問題也是科學技(jì)術(shù)、經濟結構、發展方式、人民(mín)生(shēng)活等綜合性問題,建設生(shēng)态文明,實現可持續發展,離不開(kāi)公衆參與。”呂忠梅說。
新環保法專設一(yī)章,規定信息公開(kāi)與公衆參與,建立我國(guó)的環境保護公衆參與機(jī)制。完善的公衆參與需要賦予公民(mín)知情權、參與權、表達權和監督權,并需要有切實可行的參與程序。
2015年(nián)7月(yuè),環保部發布《環境保護公衆參與辦法》,根據我國(guó)環境保護公衆參與現狀,明确了公民(mín)、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利,強調依法、有序、自(zì)願、便利的公衆參與原則,從(cóng)實際出發,明确了基本的程序性規則,為(wèi)新環保法的實施提供了可操作的規範。一(yī)些地方環境保護主管部門(mén)也發布了引導民(mín)間組織參與環境保護的指導性意見(jiàn)。
與此同時,環保部大力推進政府環境信息公開(kāi),開(kāi)通(tōng)官方微信、微博,同時要求各級環保部門(mén)也建立起網站(zhàn)、微博、微信,鼓勵環保廳局長(cháng)建立自(zì)己的微博與微信。
一(yī)些過去很難看(kàn)到(dào)的信息在環保部的網站(zhàn)或其他媒體上(shàng)公開(kāi)。去年(nián)10月(yuè)20日,環保部在網上(shàng)公開(kāi)東北(běi)環境保護督查中心對大連市(shì)的督查報(bào)告,要求大連市(shì)在2015年(nián)11月(yuè)25日前,将整改方案報(bào)送環保部。因為(wèi)污染治理設施不健全、超标排放(fàng)、危險廢物(wù)非法處置環境問題較為(wèi)突出,江蘇省無錫市(shì)市(shì)長(cháng)被環保部約談……
各級法院大力推進司法信息公開(kāi),暢通(tōng)案件(jiàn)受理渠道,明确主體資格,鼓勵社會(huì)組織提起環境民(mín)事(shì)公益訴訟。選任人民(mín)陪審員(yuán),建立環境資源審判專家庫。上(shàng)網公開(kāi)生(shēng)效裁判文書,實行環境公益訴訟案件(jiàn)受理、調解情況公告制度,保障社會(huì)公衆的知情權。對重大案件(jiàn)實行庭審直播,及時發布環境資源審判信息,龍岩、漳州、南(nán)平、昆明、貴陽等地法院還(hái)建立了碳彙教育基地、公益林和生(shēng)态示範園,加強法律法規宣傳,提高(gāo)公衆生(shēng)态文明意識。
一(yī)些環境保護公益組織積極參與,在環境影響評價、生(shēng)态保護、監督污染者、提起公益訴訟等方面發揮了重要作用。
據民(mín)政部門(mén)民(mín)間組織管理局統計,到(dào)2014年(nián)第三季度,我國(guó)符合提起環境公益訴訟資格的民(mín)間組織有700多(duō)家。
自(zì)新環保法實施以來,有9個(gè)社會(huì)組織提起的30餘起環境公益訴訟被法院受理,其中保護古村(cūn)落、保護生(shēng)物(wù)多(duō)樣性等公益訴訟案件(jiàn),都是首次由環境保護公益組織提出的。
